Egy apró, primitív törzs esetén szabályszerűen a törzsfőnök kezében összpontosul minden törvényhozói, közigazgatási és bírói hatalom. Az ő akarata a törvény. Ő egyszerre bíró és végrehajtó.
De ez megváltozik, miután a zsarnok sikeresen bővítette birodalma méretét. Mivel nem lehet mindenhol jelen, hatalma egy részét alattvalóira kell ruháznia. Ők, saját körzeteikben, a zsarnok megbízottjai, akik az ő nevében és az ő égisze alatt cselekednek. A valóságban helyi zsarnokokká válnak, akik csak névlegesen alárendeltjei a hatalmas uralkodónak, aki kinevezte őket. Tartományaikat saját akaratuk szerint uralják, helytartóvá válnak. A nagy királynak hatalmában áll elbocsátani őket és utódot kinevezni. De ez sem orvoslat. Az új kormányzó úgyszintén egyhamar szinte teljesen független helytartóvá válik. Amit néhány kritikus – helytelenül – állít a reprezentatív demokráciával kapcsolatban, nevezetesen azt, hogy az emberek kizárólag a választás napján szuverének, az szó szerint igaz az ilyen önkényuralmi rendszerekben; a király a tartományokban kizárólag azon a napon szuverén, amikor új kormányzót jelöl ki.
Miben különbözik egy ilyen tartományi kormányzó helyzete egy üzleti ágazat vezetőjétől? A teljes vállalat vezérigazgatója átnyújt egy részt a frissen kijelölt ágazati igazgatónak és kizárólag egyetlen utasítást ad neki: termelj profitot. Ez az utasítás, amely betartását folyamatosan ellenőrzik a számlákon keresztül, elegendő ahhoz, hogy az ágazat a teljes vállalat hasznos részévé váljon, a vezetője tevékenységeinek pedig megadja a vezérigazgató által is kitűzött célt. De ha a zsarnok, akinek egyetlen kormányzási elve saját önkényes döntése, kijelöl egy kormányzót és azt mondja neki: „légy a megbízottam ebben a tartományban,” akkor annak a megbízottnak az önkényességét teszi szuverénné a tartományban. Lemond, legalábbis ideiglenesen, saját hatalmáról a kormányzó hasznára.
Ezt elkerülendő, a király irányelvek és utasítások kibocsátásával próbálja korlátozni a kormányzó hatalmát. Törvénykönyvek, rendeletek és határozatok közlik a tartományok kormányzóival és azok alárendeltjeivel, mit kell tenni, ha felmerül ez és ez a probléma. Szabad döntési lehetőségük mostantól limitált; legfőbb kötelességük immár megfelelni a szabályozásoknak. Igaz, hogy önkényességük innentől fogva korlátozott, amennyiben alkalmazniuk kell a szabályozásokat. De ezzel egy időben a vezetőségük teljes jellege is megváltozik. Többé nem arra törekednek, hogy minden ügyet legjobb képességük szerint kezeljenek; többé már nem igyekeznek megtalálni a leginkább helyénvaló megoldást minden problémára. Legfőbb céljuk immár a szabályok és regulációk betartása, függetlenül attól, hogy azok észszerűek-e vagy ellenkeznek-e a szándékokkal. Egy ügyintéző legfőbb erénye engedelmeskedni a törvényeknek és előírásoknak. Bürokratává válik.
